日前，自然资源部印发《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（下称《用地政策指南》），其中规定了十多项乡村振兴用地负面清单。

负面清单的第一项是永久基本农田严禁被占用，包括不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，更不要说工业用地或者房地产开发用地。

这项严厉的禁止性措施的重要目的是为了保护优质耕地，永久基本农田基本都是优质耕地。虽然我国耕地总量实现了连续两年净增，但这是建立在过去多年耕地持续减少基础上的，是在较低基数上的净增，也可以说是恢复性净增。另外，在过去的多年中，大量的优质耕地资源被占用或者改变用途。

此前耕地减少的原因是什么？自然资源部相关负责人曾对此解释过：当时在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化，其中净流向园地0.63亿亩。

这位相关负责人也是国务院第三次全国国土调查领导小组办公室负责人。第三次全国国土调查于2018年开始，2021年出具《第三次全国国土调查主要数据公报》，在国土资源调查方面具有权威性。

这位相关负责人强调了耕地占补平衡，《用地政策指南》也强调了耕地占补平衡和耕地进出平衡两个“平衡”。

占补平衡是指非农业建设经批准占用耕地，要按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；进出平衡是指将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，要通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

两个“平衡”都强调了耕地质量方面，但在实际操作过程中，如何实现同等耕地质量的“置换”却是一个大难题，也就是说很难实现“平衡”：占用耕地包括优质耕地的成本相对较低，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地成本则相对很高；先期占用的耕地基本都是好地，后期经过“加工”成为耕地的质量就会大打折扣。所谓的农田非粮田是在很多地方存在的现象。

因此，在保护优质耕地资源方面必须采取更加严厉的措施，包括严格执行负面清单制度。不能留口子，一旦留口子就会有漏洞，这是过去已有的教训。

《用地政策指南》强调，今后不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮，不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模，不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带等。

还有，《用地政策指南》进一步强调，未经批准，工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

侵害优质耕地的途径有很多，但地方政府相关行为是不可忽略的因素，在《用地政策指南》的各项规定中，政府及相关部门所担负的责任都是明确的。

总之，保障我国的粮食安全需要保持18亿亩以上的耕地，我国已经制定了到2035年持续保护18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田的目标。从耕地总体面积上说，这一目标初步达到了，但在耕地质量方面，还有更多的难题需要解决。

负面清单重要，如何落到实处则更为重要。